El crecimiento de América Latina y el Caribe bajará a 3,2% en 2012 por debilidad de economía mundial

Infolatam
Santiago, 2 octubre 2012

América Latina y el Caribe tendrá en 2012 un crecimiento para el año completo a 3,2%, en vez del 3,7% anunciado en junio pasado, por la debilidad de la economía mundial, causada principalmente por las dificultades que enfrentan Europa, Estados Unidos y China, según el Informe de la CEPAL,  Estudio económico de América Latina y el Caribe 2012 presentado hoy en Santiago.

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El organismo de las Naciones Unidas señala que la desaceleración mostrada por las economías durante 2011 se extendió durante el primer semestre de 2012, lo que ha hecho caer la proyección de crecimiento para el año completo a 3,2%, del 3,7% anunciado en junio pasado.

Según el documento, el consumo privado ha sido el principal impulsor de la expansión regional, gracias a la favorable evolución de los mercados laborales, el aumento del crédito y, en algunos casos, de las remesas. Sin embargo, el marcado enfriamiento de la demanda externa y una tendencia decreciente de los precios de la mayoría de los principales bienes básicos de exportación, han transformado al comercio exterior en el principal canal de transmisión de las crisis internacionales a la economía de la región.

“El desempeño económico de América Latina y el Caribe en 2012 y 2013 está sujeto en buena parte a la forma que tomen los procesos de ajuste de los países desarrollados así como la desaceleración de China, pero también dependerá de la propia capacidad de respuesta de la región”, indicó Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, en la presentación del estudio.

En este ámbito, la región ha acumulado una experiencia valiosa en los últimos años que le permitiría responder adecuadamente a las turbulencias externas. El informe entrega un recuento de las medidas adoptadas por los gobiernos ante las adversidades de la economía internacional en el período 2008-2012 y concluye que la mayoría de los países tiene hoy espacio fiscal para reaccionar con políticas contracíclicas que permitan estabilizar la trayectoria del empleo, la inversión y el crecimiento (ver hoja informativa adjunta).

De acuerdo con el Estudio económico 2012, gran parte de los países sudamericanos y centroamericanos, además de México, tendrán en 2012 tasas de crecimiento del producto interno bruto (PIB) similares o levemente inferiores a las de 2011, gracias a la expansión del consumo y, en menor medida, de la inversión. Sin embargo, Argentina y Brasil, que tienen un peso considerable dentro del PIB ponderado de la región, tendrán un crecimiento menor que el resto, de 2,0% y 1,6% respectivamente, lo cual explica la mayor parte de la reducción del crecimiento de la región para 2012 comparado con 2011, cuando anotó 4,3%.

Brasil experimentó un proceso de desaceleración más fuerte que los demás países durante el último semestre de 2011 y solo a principios del segundo semestre de 2012 comenzaron a notarse algunos síntomas de reactivación. En Argentina la disminución fue más marcada durante el primer semestre de 2012.

Según las estimaciones de la CEPAL, el crecimiento en 2012 estará encabezado por Panamá, con un PIB de 9,5%, seguido de Haití (6,0%) y Perú (5,9%). Bolivia, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela crecerán 5,0% este año, mientras que México lo hará en 4,0%. Paraguay será el único país que experimente una contracción, de -2,0%, por factores climáticos excepcionales que destruyeron parte de su producción de soja, principal producto de exportación.

Por subregiones, el Caribe crecerá 1.6%, Centroamérica 4,4% y América del Sur 2,8%.

El escenario previsto para 2013 contempla una continuación de la tendencia levemente descendente del crecimiento de la mayor parte de los países sudamericanos, que son más dependientes de las exportaciones de productos básicos a China, y un crecimiento similar al de 2012 en el caso de México y las naciones centroamericanas. En el Caribe la recuperación será pausada, con tasas de crecimiento levemente superiores al 2012 en los países más dependientes del turismo.

Tras su descenso en 2012, la CEPAL prevé una recuperación para Argentina y Brasil en 2013, lo que explicaría la mayor parte del aumento del crecimiento promedio de la región en ese año, que llegaría a 4,0%.

En materia de inflación, el informe indica que se ha mantenido su tendencia a la baja durante el segundo trimestre de 2012, con una variación promedio acumulada en doce meses a junio de 5,5%, el valor más bajo registrado desde noviembre de 2010, gracias al menor crecimiento de los precios de los alimentos.

En relación al empleo, el documento explica que el aumento del trabajo y la mejora en su calidad así como salarios más altos han contribuido a la expansión moderada de la demanda interna en la región y de su consumo. En un grupo de países seleccionados la tasa de desempleo urbano regional cayó de 7,2% en el primer semestre de 2011 a 6,8% en el mismo período de 2012 y para la región en su conjunto se espera un promedio de 6,5% para el año, en comparación con 6,7% en 2011.

La contracción de la demanda agregada en los países desarrollados, junto con la desaceleración de China, afectaron las exportaciones regionales a Estados Unidos, Asia y la Unión Europea durante el segundo trimestre de 2012. Esto provocó también una caída generalizada en el primer semestre en los precios de los productos básicos que la región exporta, principalmente minerales y alimentos. Debido a esto los términos de intercambio se deterioraron en la mayoría de los países, por lo que se estima que el año completo cerrará con un déficit en la cuenta corriente regional cercano a 1,9% del PIB.

Pese a las turbulencias en el entorno financiero internacional, en general la región ha mantenido su acceso a los mercados financieros internacionales y sus reservas monetarias continúan aumentando. Esto, unido a una leve mejora de los resultados fiscales en la mayoría de los países y a los espacios existentes para reducciones de las tasas de interés en un contexto de inflación baja, indica que los gobiernos tienen hoy cierta capacidad para enfrentar un posible empeoramiento del contexto externo.

En el informe, la CEPAL advierte que la inversión en la región ha sido especialmente vulnerable ante los choques externos. Para minimizar los efectos de esta situación en los términos de intercambio y en el crecimiento de los países, el organismo propone un enfoque de estabilización real integrado que coordine las políticas fiscales, monetarias, cambiarias y macroprudenciales, e integrar la política estabilizadora del ciclo con otras que inciden en la oferta y la demanda externa, como la política industrial, la laboral y la comercial, para favorecer no solo una mayor estabilidad del crecimiento del producto, la inversión y el empleo, sino también para reducir la heterogeneidad productiva y favorecer un cambio estructural para la igualdad.

Persiste la incertidumbre en el ámbito internacional

Durante el primer semestre de 2012, prosiguió la desaceleración del crecimiento económico de América Latina y el Caribe que se había registrado el año anterior; sobre esta base, la CEPAL proyecta una expansión del 3,2% de la actividad económica para el año en su conjunto. El consumo privado fue el principal motor del crecimiento, gracias a la favorable evolución de los mercados laborales y la expansión del crédito y, en algunos casos, de las remesas. Además, en varios países, el dinamismo de la inversión, sobre todo en el área de la construcción, y las exportaciones netas incidieron en la moderación de la desaceleración. Sin embargo, en general, el comercio exterior ha sido el principal canal por el cual la debilidad de la economía mundial influyó en el desempeño económico de América Latina y el Caribe, y ha habido una tendencia a la disminución de los precios de la mayoría de los principales bienes básicos de exportación de la región y un marcado enfriamiento de la demanda externa, sobre todo de Europa y Asia. En la mayoría de los países, se están deteriorando los términos de intercambio y el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos se está ampliando, aunque moderadamente, como consecuencia del deterioro de la balanza comercial.

Por otra parte, la región no ha perdido acceso a los mercados financieros internacionales, lo que ha permitido que el déficit se financiara sin problemas y que las reservas monetarias internacionales continuaran en aumento. El nivel de estas reservas, la leve mejora de los resultados fiscales en la mayoría de los países y los espacios para efectuar reducciones de las tasas de interés en un contexto de tasas de inflación relativamente bajas ponen de manifiesto la capacidad de los países de la región para enfrentar el deterioro del contexto externo.

El desempeño económico de América Latina y el Caribe en 2012 y 2013 está sujeto en buena parte a la forma que tomen los procesos de ajuste de los países desarrollados y a la desaceleración de China, pero también dependerá de la capacidad de respuesta de la región. Los procesos de ajuste de los países desarrollados se estarían reflejando, con distinto grado, en una política fiscal restrictiva y una política monetaria que se ha relajado, junto con procesos graduales de desapalancamiento de bancos, hogares y empresas que han avanzado más en los Estados Unidos que en la Unión Europea. La prolongación de estos ajustes, que depende en buena parte de procesos políticos inciertos, ya ha tenido tres efectos que podrían continuar en el futuro.

Primero, estaría contribuyendo a mantener la inestabilidad y la percepción de riesgos en los mercados financieros internacionales. Segundo, reduciría la demanda agregada y el comercio mundial, que se ha vuelto el principal canal de transmisión de la crisis de la zona del euro a América Latina y el Caribe. Las dificultades para llegar a un acuerdo sobre la trayectoria de la consolidación fiscal y de la cooperación en el ámbito bancario y financiero en la Unión Europea extenderían la duración de la etapa de contracción de la demanda agregada en esa región, ya reflejada en menores importaciones procedentes de otras regiones, incluida América Latina y el Caribe. En el caso de los Estados Unidos, un ajuste fiscal equivalente a casi un 5% del PIB, más severo que el actual (equivalente a alrededor del 2,5% del PIB por año), resultado de un desacuerdo legislativo no resuelto, podría contribuir aún más a la contracción de la  demanda agregada y del comercio mundial. Tercero, el relajamiento de la política monetaria favorecería una apreciación de las monedas de las economías emergentes y en desarrollo.

El escenario en el que se basan las proyecciones de crecimiento de América Latina y el Caribe para 2012 y 2013 supone que los procesos políticos en la Unión Europea y los Estados Unidos podrán evitar una agudización del ajuste fiscal y de los problemas de endeudamiento de gobiernos, bancos, empresas y  hogares, y  que evitarán una continuación prolongada de la  contracción de la  demanda agregada y del comercio mundial. Este escenario implicaría, por una parte, que se puede evitar un ajuste fiscal severo en los Estados Unidos y, por otra, que los países de la zona del euro lleguen a un acuerdo—de implementación gradual— sobre la cooperación en el ámbito bancario y financiero y sobre una trayectoria menos acelerada pero no menos categórica de consolidación fiscal. También supone que las perspectivas de un aumento marcado del precio del petróleo, sujeto a riesgos de naturaleza geopolítica en el Oriente Medio, no se cumplirían.

El escenario de base implica perspectivas diferenciadas en América Latina y el Caribe, pero también supone una capacidad de respuesta de la región, especialmente en los países con mayor espacio fiscal disponible. Primero, la desaceleración de China ha afectado más a los países de América del Sur que son exportadores de los productos básicos que ha demandado esa economía, y este efecto podría aumentar, especialmente en el caso de los minerales y metales, si se reflejara en una menor contribución de la inversión al crecimiento en ese país. Sin embargo, la mayor parte de los países de América del Sur cuentan con cierto espacio fiscal que podría revertir el efecto contractivo de la menor demanda externa, al menos durante 2013.

Segundo, el relativo dinamismo de la economía estadounidense, amenazado por un ajuste fiscal que podría reducir su crecimiento en 2013, ha favorecido en mayor medida a México, los países centroamericanos y los del Caribe que destinan proporciones altas de sus exportaciones de bienes y servicios (principalmente de turismo) a esa economía. En este caso, el menor espacio fiscal de los países centroamericanos y del Caribe para compensar, aunque sea parcialmente, eventuales ajustes extremos en los Estados Unidos pone de manifiesto su vulnerabilidad frente a la política económica estadounidense.

Tercero, la recesión en Europa ha tenido un mayor impacto en algunas economías de América del Sur, como el Brasil, Chile y el Uruguay, además de favorecer cierta inestabilidad de los mercados financieros; pero con políticas contracíclicas y macroprudenciales, estos países también podrían reducir, transitoriamente, la incidencia de estos factores externos negativos. En ese sentido, la mayoría de los países de la región está realizando un esfuerzo integrado en el ámbito de la política monetaria, cambiaria y macroprudencial para reducir los efectos de la volatilidad financiera internacional. A su vez, los precios del petróleo relativamente altos en 2012 permitieron un desempeño favorable de los exportadores de hidrocarburos de la región y algunos de ellos también cuentan con cierto espacio fiscal para amortiguar transitoriamente los efectos negativos de una reducción de precios de estos productos.

Sin embargo, si fracasan los procesos políticos dirigidos a resolver los problemas bancarios, financieros y fiscales en los países desarrollados, y se intensifica la desaceleración de China, podría contemplarse otro escenario de severa contracción y de consecuencias similares a la gran recesión de 2009 que, de combinarse con un alza aguda del precio del petróleo, empeoraría seriamente el panorama previsto aun cuando hubiera cierta capacidad de respuesta contracíclica por parte de la mayoría de los países de la región.

Si bien el crecimiento de la región se está desacelerando, la mayoría de los países mantienen su dinamismo y crecimiento

El deterioro de la economía internacional tras la crisis de 2009 se tradujo en una desaceleración de la actividad económica en América Latina y el Caribe a partir del segundo semestre de 2011, pero durante el primer semestre de 2012 en varios países esta desaceleración no mantuvo el ritmo observado, por lo que las previsiones permiten concluir que el segundo semestre de este año podría estabilizarse a un ritmo similar al del primero. Este crecimiento moderado se ha mantenido gracias a la expansión del consumo, aunque en aquellos países con mayor dinamismo también ha habido aportes de la inversión (especialmente en la construcción) y, en un grupo muy reducido, de las exportaciones netas, a pesar de la contracción del comercio mundial. Como resultado de ello, numerosos países sudamericanos y centroamericanos, además  de  México,  tendrían  en  2012  tasas  de  crecimiento  del  PIB  similares  o levemente inferiores a las de 2011. Este crecimiento de entre un 3,5 y un 5,5%, basado principalmente en el consumo y, en menor medida, en la inversión, se ha reflejado en una mayor actividad de los sectores no transables, como el comercio interno y la construcción, y en un menor dinamismo de sectores transables como la industria (véase el cuadro 1).

Sin embargo, la Argentina y el Brasil, que tienen un peso considerable en el PIB ponderado de la región, tuvieron una tasa de crecimiento bastante menor que la del resto, lo que explicaría en gran medida la reducción de la tasa de crecimiento de la región en 2012, del 3,2%, en contraste con la tasa del 4,3% registrada en 2011. La desaceleración observada en el último semestre de 2011 en todos los países latinoamericanos fue más pronunciada en el Brasil y recién a principios del segundo semestre de 2012 comenzaron a notarse algunos síntomas de reactivación. En la Argentina la desaceleración fue más marcada en el primer semestre de 2012. El Paraguay resulta ser un caso especial porque parte de su producción de soja, el principal producto de exportación, fue malograda por factores climáticos. La situación de los países del Caribe de habla inglesa y holandesa difiere de la del resto de la región, ya que se recuperaron de manera más lenta de la crisis financiera mundial de 2009; si bien la recuperación fue más gradual, también fue constante, con una tasa de crecimiento prevista en 2012 del 1,7%, tras haber crecido solo un 0,4% en 2011. Entre estos países, han tenido un desempeño más favorable las economías dependientes de recursos naturales, como Suriname y Guyana, que las que dependen mayormente del turismo.

Para 2013 no se contempla una recuperación o desaceleración generalizada, sino una tasa de crecimiento levemente menor en la mayoría de los países sudamericanos, más dependientes de las exportaciones de productos básicos a China, y un crecimiento similar al del año anterior en el caso de México y los países centroamericanos. En el Caribe se espera que la recuperación continúe a un ritmo pausado, con tasas de crecimiento levemente superiores para los países más dependientes del turismo. Sin embargo, en el caso de la Argentina y el Brasil, después del marcado descenso de la actividad en 2012, se prevé cierta recuperación en 2013, que contribuiría en gran parte al aumento de la tasa de crecimiento de la región previsto para ese año, de un 4,0%, superior al 3,2% de 2012.

La inflación regional se mantiene a la baja, pero amenazada por el aumento de los precios de algunos alimentos

Durante el segundo trimestre de 2012, la inflación de América Latina y el Caribe mantuvo la tendencia a la baja que mostró durante el primer trimestre del año; la inflación acumulada en 12 meses a junio de 2012, en promedio simple, fue del 5,5%, el menor valor registrado desde noviembre de 2010, que podría mantenerse en el resto del año en caso de que las presiones surgidas del aumento de ciertos productos alimenticios no sean excesivas. Solo la Argentina, Trinidad y Tabago y Venezuela (República Bolivariana de) mostraron niveles de inflación significativamente mayores durante este período.

Las condiciones salariales y de empleo siguen contribuyendo al crecimiento de la demanda interna, pero hay indicios de un menor dinamismo

El aumento del empleo y la mejora de su calidad, así como los salarios más altos, continuaron contribuyendo a la expansión moderada de la demanda interna de la región y, en particular, de su consumo. En primer lugar, para diez países de los cuales se cuenta con información trimestral, durante el primer semestre de 2012 la tasa de desempleo urbano cayó 0,4 puntos porcentuales respecto del mismo período del año anterior, de un 7,2% a un 6,8% de la población económicamente activa. A su vez, se incrementó la tasa de participación de las mujeres en la gran mayoría de los países, mientras que en el caso de los hombres, la evolución de esta tasa fue mixta; en muchos países el empleo asalariado continuó liderando la generación de empleo y la tasa de subempleo visible bajó en el primer semestre, en comparación con el mismo período del año anterior.

Si bien a nivel regional el incremento de la tasa de ocupación ha mantenido su dinamismo, no todos los países lograron aumentar esta tasa en la comparación interanual. Específicamente, en la Argentina, Jamaica, el Paraguay, el Perú, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de), este indicador mostró un retroceso respecto del primer semestre de 2011. En el aumento del nivel del empleo regional (promedio ponderado) influyó el incremento del nivel de empleo medido en México a partir de los últimos meses de 2011; también contribuyó el continuo aumento de la tasa de ocupación urbana observado en el Brasil, a pesar de un crecimiento económico débil. Además, en algunos países, sobre todo la Argentina, el Brasil y el Perú, se observan claros signos de desaceleración de la generación del empleo formal, mientras en otros este tipo de empleo crece con tasas relativamente estables.

En segundo lugar, la evolución de los salarios en una situación de caída de la tasa de desempleo ante una tasa de inflación contenida contribuyó a que, en términos reales, el crecimiento de los salarios del sector formal se acelerara (en el promedio simple de nueve países) respecto de los dos años previos, con aumentos superiores al 3,0% en el Brasil, Panamá, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de), y de entre un 2% y un 3% en Chile y Costa Rica, mientras en Colombia, México y Nicaragua las variaciones fueron inferiores al 1%.

Se proyecta que en el conjunto de 2012 las principales variables laborales sigan mostrando mejoras, si bien de menor alcance que en los dos años anteriores, con un incremento de la tasa de ocupación de alrededor de 0,4 puntos porcentuales y una nueva caída de la tasa de desempleo de 0,2 puntos porcentuales, con lo cual el desempleo urbano regional alcanzaría una tasa del 6,5%. Al mismo tiempo, cabría esperar que durante el segundo semestre se atenúen los incrementos de los salarios reales en la medida en que aumenten los precios proyectados de algunos alimentos —especialmente de maíz y trigo— como consecuencia de los problemas globales de oferta causados por algunos eventos climáticos.

Se desaceleran más las exportaciones que las importaciones y se mantiene el acceso a capitales externos en la región

Las tasas de crecimiento de las exportaciones a los Estados Unidos y Asia se desaceleraron marcadamente durante el segundo trimestre de 2012, y las exportaciones a la Unión Europea experimentaron una contracción. Ello se debe principalmente a la desaceleración o contracción de la demanda agregada en los países desarrollados y a la desaceleración de China, hechos que también favorecieron las caídas generalizadas de los precios de los productos básicos de exportación de la región latinoamericana durante los primeros seis meses de 2012. Estas reducciones afectaron mayormente a los exportadores de minerales y metales y a los exportadores de alimentos. El crecimiento del valor de las importaciones también registró una desaceleración en el primer semestre de 2012, aunque con una tasa superior a la tasa de crecimiento de las exportaciones. La tasa de crecimiento interanual de las importaciones se desaceleró un 3,3% durante el segundo trimestre de 2012, en tanto que el valor de las exportaciones de la región registró una caída del 1,5% en comparación con el mismo período del año anterior; sobre esta base se puede proyectar una reducción del superávit comercial previsto para 2012

Aunque durante el primer semestre de 2012 continuaron creciendo las remesas recibidas en los países que tienen mayor número de migrantes en los Estados Unidos —como los centroamericanos y caribeños—, se redujeron notablemente en países como el Ecuador y Colombia, que cuentan con mayor número de migrantes en Europa, especialmente en España. También hubo una recuperación del turismo durante este lapso en comparación con el mismo período de 2011, con un crecimiento moderado en la mayor parte de los países del Caribe y de Centroamérica en particular, aunque el turismo en América del Sur se desaceleró.

En lo que va del año, las cifras estimativas señalan que el déficit de la cuenta corriente se mantuvo moderado y, si bien durante el primer trimestre hubo una leve mejoría, la desaceleración del valor de las exportaciones en el segundo trimestre determinó un déficit de la cuenta corriente del orden del 1,3% del PIB en ese período, que se estima alcanzaría un 1,9% del PIB para el año entero. El financiamiento de esta brecha se llevaría a cabo en términos similares a lo ocurrido en 2011, cuando el déficit de la cuenta corriente alcanzó el equivalente al 1,2% del PIB. En el primer semestre de 2012, los componentes de la cuenta financiera continuaron exhibiendo el patrón de los años recientes, con un importante dinamismo de la inversión extranjera directa (IED) neta, que volvió a ocupar el principal lugar como fuente de financiamiento externo, en tanto que la inversión de cartera neta fue el segundo rubro en importancia. Al igual que en 2011, continuaron acumulándose reservas en el primer semestre de 2012.

Continúa la consolidación de los balances fiscales, aunque con grandes diferencias regionales

El año 2011 se caracterizó por presentar un balance fiscal global similar al de 2010 en promedio, con aumentos de ingresos y gastos públicos en la misma proporción del PIB. Los ingresos totales representaron 19,7 puntos del PIB, una proporción parecida a la registrada en 2008. Para 2012 se espera que el balance fiscal global en promedio sea similar, con ingresos que siguen aumentando en línea con el PIB y gastos que se elevan en una proporción equivalente, aunque con un mayor dinamismo del gasto corriente en particular.

Para 2012, debido al deterioro de los términos de intercambio en la mayor parte de los países de la región, se espera un estancamiento o leve reducción los de ingresos fiscales derivados de la explotación de recursos naturales, aunque seguirán representando una proporción significativa de los ingresos totales. Este promedio abarca situaciones diversas, pues en la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Ecuador y el Uruguay los ingresos fiscales totales son muy superiores a los niveles previos a la crisis. En cambio, en Chile, Colombia, el Perú y Venezuela (República Bolivariana de) la recaudación es inferior.

La situación es diferente en la subregión centroamericana, pues tanto los gastos como los ingresos públicos son menores como proporción del PIB, y además los ingresos tributarios representan más del 90% del total recaudado. Con erogaciones crecientes en los últimos años, que reflejan el esfuerzo de los países por proteger el gasto social en un entorno de menor crecimiento económico (CEPAL, 2012a), el déficit público se ha vuelto persistente. Sin embargo, la tendencia ascendente de los ingresos públicos, registrada desde 2010, ayudaría a corregir este problema en varios países de la región, esencialmente como resultado de las reformas tributarias y administrativas recientes (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá).

En la subregión del Caribe, prácticamente no se registraron caídas de ingresos como consecuencia de la crisis financiera internacional, pero sí aumentaron los gastos públicos y el déficit público se ha agudizado. En la gran mayoría de los países, la deuda pública sigue representando una proporción del PIB bastante elevada, con un promedio superior al 70%, con excepción de las Bahamas, Suriname y Trinidad y Tabago.

En  2011  algunos  países  de  América  Latina,  como  Chile,  el  Ecuador,  Guatemala, Haití,  el Paraguay, el Perú y Venezuela (República Bolivariana de), mantuvieron una deuda pública inferior al 30% del  PIB;  otros,  como  Bolivia  (Estado  Plurinacional  de),  Honduras,  México  y  la  República Dominicana, se acercaron al promedio regional, y los restantes (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Uruguay) observaron un cociente algo superior al indicador promedio, en niveles comparativamente reducidos. Considerando las políticas fiscales prevalecientes y las proyecciones de crecimiento, se espera que continúe la tendencia a la baja en los próximos años. De hecho, se espera un promedio regional en torno al 30% del PIB hacia 2015.

Predominan escasas  modificaciones de  las  tasas  de  interés  de  referencia  y  el  crédito  interno continúa creciendo, aunque con indicios de desaceleración en numerosos países

Durante el primer semestre de 2012, la mayor parte de los bancos centrales de la región mantuvieron estables sus tasas de referencia de la política monetaria o, en menor medida, las redujeron. Esto obedece tanto a la tendencia a la desaceleración del crecimiento económico en la región como a la reducción de presiones inflacionarias de oferta frente a la estabilidad o la baja de los precios de los productos básicos, incluidos los alimentos, en el primer semestre de 2012.

En países como la Argentina, el Brasil, el Ecuador, México, el Perú y el Uruguay, la desaceleración de las tasa de crecimiento del crédito se ha venido observando desde el segundo trimestre de 2010, pero en los dos primeros trimestres de 2012 el ritmo de desaceleración se ha incrementado, a diferencia de lo ocurrido en Chile y Venezuela (República Bolivariana de), donde las tasas de incremento del crédito interno total siguen elevándose. En los países centroamericanos predominan tasas de crecimiento del crédito hasta el primer trimestre de 2012, con una inflexión que refleja una leve desaceleración en el segundo trimestre de 2012 en varios países. En las economías del Caribe el crédito interno también ha mostrado tasas de crecimiento positivas, aunque estas se mantienen en niveles relativamente bajos al compararlas con el resto de la región.

Continúan las intervenciones para reducir fluctuaciones cambiarias y se acumulan reservas internacionales

La volatilidad reinante en los mercados financieros y la evolución de los rendimientos relativos de los países de la región, en comparación con otras zonas como Europa, ha significado un proceso significativo de fortalecimiento nominal de las monedas de algunos países de la región durante los primeros ocho meses de 2012, en especial de aquellos con mayor grado de integración a los mercados financieros internacionales, como Chile (7,0%), Colombia (6,6%) y México (4,5%). Sin embargo, entre diciembre de 2011 y agosto de 2012 las monedas se han depreciado en términos nominales en otro grupo de países, destacándose los casos del Brasil, la Argentina y el Uruguay, donde la depreciación en ese período ha sido del 10,1%, el 7,5% y el 6,6%, respectivamente. Estos procesos de depreciación reflejan los efectos de factores como las perspectivas de un menor crecimiento, la caída de precios de exportaciones clave para la región como el hierro, las reducciones de las tasas de interés y la introducción de normas macroprudenciales para desestimular la entrada de capitales de corto plazo.

La volatilidad cambiaria, que podría mantenerse en el resto del año, también ha dado lugar a que muchos bancos centrales de la región intervengan activamente en los mercados cambiarios, y en el primer semestre de 2012 esta tendencia se mantuvo, con cierto predominio de la compra de divisas, lo que se podría interpretar como una mayor tendencia a evitar la apreciación que a la depreciación de las monedas. En los primeros seis meses de 2012, las compras de divisas en el Brasil, Colombia y el Perú superaron los niveles observados en el último semestre de 2011. En contraste con los países anteriores, en Haití, Honduras y el Paraguay, las intervenciones tomaron la forma de ventas netas por parte de los bancos centrales por montos que representaron proporciones significativas del total de las reservas de esos países.

II. LAS POLÍTICAS ADOPTADAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ANTE LAS ADVERSIDADES DE LA ECONOMÍA INTERNACIONAL EN 2008-2012

Tres momentos clave

En los últimos años, América Latina y el Caribe ha enfrentado tres tipos de choques externos adversos, a los que respondieron los gobiernos con diversas políticas y medidas; la experiencia obtenida de esta situación puede ser útil actualmente, cuando se enfrenta un deterioro de la economía internacional. Los  choques  adversos  principales  incluyen:  i) el  aumento  de  los  precios  de  los  alimentos  y  los combustibles en 2008, culminación de un auge prolongado de altos precios de los productos básicos de exportación que  se  había  iniciado  en  2003;  ii) la  crisis  financiera  mundial,  que  tuvo  sus  mayores consecuencias entre septiembre de  2008 y  fines de  2009, y  iii) la  incertidumbre internacional y  la desaceleración del crecimiento económico mundial a partir del segundo semestre de 2011.

Ha  predominado  la  naturaleza  contracíclica  de  la  política  fiscal  ante  las  adversidades  de  la economía mundial

Entre 2003 y 2012, la política fiscal en la mayor parte de los países de América Latina y el Caribe se ajustó a la naturaleza del ciclo económico en que se encontraba la región y tuvo cuatro orientaciones generales: i) la generación de superávits primarios y la reducción de la deuda pública entre 2003 y 2008, previamente a las adversidades externas del período 2008-2009; ii) la reorientación del gasto y de los impuestos para evitar los efectos regresivos del aumento de precios en 2008; iii) la estabilización de la demanda interna mediante el aumento del gasto público en 2009, y iv) el inicio de reformas fiscales, por el lado de los ingresos y del gasto, para consolidar las finanzas públicas a partir de 2010.

La reorientación de gastos e impuestos de 2008 incluyó, por el lado de los ingresos, la reducción de impuestos aplicables al consumo o a la importación de alimentos, subsidios para transporte y energía, ayuda alimentaria, créditos preferenciales para fomentar la producción agropecuaria y la compra directa de alimentos por parte del sector público en algunos casos. Resulta difícil evaluar su impacto debido a que, como consecuencia de la crisis financiera global, hubo una repentina reducción de los precios de los alimentos y los combustibles a partir de septiembre de 2008, que revirtió el fenómeno que se pretendía enfrentar y dejó en evidencia su extrema volatilidad y la conveniencia de políticas de gestión de los riesgos asociados a la inseguridad alimentaria.

La generación de superávits primarios antes de la crisis en América Latina facilitó la implementación de políticas fiscales contracíclicas en 2009 mediante un aumento del gasto que no se ajustó mecánicamente ante la reducción de ingresos fiscales ocurrida ese año. Las iniciativas se concentraron en aumentos de la inversión en infraestructura, planes de vivienda, programas de apoyo a las pymes y  una  amplia gama de  programas sociales. Los  rezagos en  la  formulación y  la  aprobación legislativa de proyectos de inversión y los diversos problemas de capacidad de implementación retrasaron la ejecución de inversiones en algunos países, mientras que las respuestas en el ámbito del gasto social fueron más ágiles.

Los gobiernos también impulsaron modificaciones de los impuestos sobre la renta y sobre las ventas, que incluyeron la disminución de tasas, devoluciones anticipadas y deducciones. Se flexibilizaron las restricciones fiscales aplicables a autoridades subnacionales y varios gobiernos moderaron las metas del superávit primario, al tiempo que se acudió a la banca regional y multilateral de desarrollo en numerosos países para financiar el mayor gasto público ante la reducción de ingresos. En síntesis, si bien hubo variaciones entre países, se aprovechó el espacio fiscal generado previamente y, por otra parte, se mantuvo el endeudamiento público dentro de límites que, en general, no amenazaban la sostenibilidad fiscal.

El resultado fiscal de la región (en promedio simple) pasó del -0,5% del PIB en 2008 al -2,9% en 2009 y descendió nuevamente al -1,8% en 2010. En 2009 las acciones por el lado del gasto parecen haber tenido mayor impacto que los estímulos promovidos mediante la reducción de impuestos, no solo por su magnitud, sino también porque incidieron de manera más directa sobre el consumo en un momento en que existía el peligro de una contracción severa de la demanda agregada y en que la incertidumbre impedía que el sector privado, a pesar de contar con diversos estímulos e incentivos, pudiera aumentar sus inversiones. La inversión bruta fija de la región, que había registrado una expansión continuada entre

2003 y 2008 (del 16,8% del PIB al 22,1% del PIB), disminuyó a un 20,5% del PIB, pero se recuperó posteriormente. Hacia 2012, la mayor parte de los países, con la notable excepción de los países del Caribe de habla inglesa y algunos de Centroamérica, también habían logrado recuperar parte del espacio fiscal utilizado durante la crisis, aunque seguía siendo más reducido que el que existía previamente.

Se han fortalecido la orientación monetaria contracíclica, la flexibilidad cambiaria y nuevas prácticas de la política macroprudencial en un creciente número de países

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, los momentos adversos que tuvieron lugar entre 2008 y 2012 se enfrentaron mediante: i) una combinación de políticas monetarias restrictivas y apreciaciones cambiarias ante el incremento de los precios de los alimentos y los combustibles en 2008, ii) aumentos de la liquidez, reducciones de la tasa de interés de referencia y depreciaciones cambiarias orientadas a disminuir el impacto de la crisis financiera mundial en 2009, y iii) una política monetaria y cambiaria cautelosa a partir del segundo semestre de 2011, combinada con una creciente implementación de políticas macroprudenciales. Durante 2008 prevaleció el aumento de la tasa de interés de referencia o la desaceleración del ritmo de crecimiento de los agregados monetarios para atenuar el efecto, especialmente indirecto, del alza de precios de los alimentos y los combustibles. Ello se combinó, en algunos casos, con procesos de apreciación cambiaria que redujeron la incidencia de presiones inflacionarias de origen externo al bajar el precio de los productos importados.

Durante la crisis financiera mundial, numerosas autoridades monetarias facilitaron el aumento de la liquidez en cada país, y se efectuaron canjes de liquidez de países clave de la región (Brasil, Colombia y México) con la Reserva Federal de los Estados Unidos para evitar que los sistemas financieros nacionales enfrentaran situaciones de insolvencia ante la interrupción del acceso a recursos externos. Varias monedas se depreciaron y se adoptaron cambios en la regulación financiera, en las provisiones y en los requerimientos de capital para evitar que un eventual deterioro de la cartera de crédito de las instituciones bancarias afectara su solvencia, lo que se logró exitosamente. Sin embargo, la reducción de la tasa de interés de referencia no tuvo un efecto significativo en la base monetaria ni en otros agregados monetarios, y el crédito otorgado por entidades privadas se desaceleró o sufrió contracciones, ante lo cual, en varios países (entre los que se destacan los casos del Banco Nacional para el Desarrollo Económico y Social del Brasil (BNDES) y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) de Chile), se acudió a instituciones públicas para otorgar crédito, lo que compensó parcialmente el menor dinamismo del crédito privado.

A partir de 2010, un número creciente de gobiernos de la región adoptaron una serie de medidas macroprudenciales tendientes a desestimular la entrada de capitales de corto plazo, que incluyeron el incremento de los encajes a los depósitos en moneda extranjera, especialmente los plazos menores a un año, además de impuestos a las ganancias cambiarias obtenidas por extranjeros en la compra y venta de activos internos. Algunos gobiernos tomaron medidas para reducir la oferta de divisas en el mercado cambiario, incluida la intervención directa y el ofrecimiento de opciones para el pago de impuestos y otras obligaciones fiscales en moneda extranjera. Con la desaceleración de la economía mundial a partir de la segunda mitad de 2011, se reforzó la implementación de una política monetaria cautelosa, con menores variaciones y algunas reducciones de la tasa de interés de referencia, al tiempo que continuó la acumulación de reservas internacionales para moderar presiones intermitentes de apreciación cambiaria o para contar con un mecanismo de autoseguro frente a la incertidumbre de la economía mundial.

Las políticas laborales y sociales se reforzaron durante la parte más álgida de la crisis

Las políticas laborales y sociales estuvieron orientadas fundamentalmente a: i) atenuar el impacto del aumento de los precios de los alimentos sobre los ingresos de los hogares más vulnerables en 2008 y ii) proteger el empleo durante la crisis, entre septiembre de 2008 y fines de 2009. Entre 2010 y 2012, el número de medidas adicionales implementadas fue menor, ya que se había logrado una mejora en la generación del empleo y en los salarios gracias a la reactivación económica.

Con el objetivo de disminuir la incidencia negativa del alza de precios de los alimentos y los combustibles, los gobiernos acudieron principalmente a nuevos o reforzados programas de transferencias dirigidas a los más pobres, subsidios y controles de precios y programas de distribución de alimentos. El aumento de los salarios mínimos también evitó reducciones de los salarios reales en varios países. Debido a que el alza de precios de los combustibles y los alimentos se revirtió, el incremento de los salarios reales contribuyó a moderar la reducción del consumo como consecuencia de la recesión y favoreció un mayor nivel de actividad económica en la región en la crisis de 2008 y 2009. Además, para proteger el empleo durante la crisis se reforzaron antiguos programas y se crearon otros nuevos que incluyeron la reducción de la jornada laboral, esquemas de capacitación, la disminución de las contribuciones patronales a la seguridad social para bajar los costos laborales, programas de emergencia para generar empleo, la ampliación del acceso  a  seguros  de  desempleo  o  su  prolongación, y  la  creación  o  extensión  de  subsidios  para  la contratación de jóvenes. Los programas de transferencias condicionadas se ampliaron o se establecieron durante este período; además, se introdujo una pensión básica no contributiva en algunos países, se fortalecieron los programas de apoyo alimentario y se entregaron bonos a personas u hogares vulnerables.

Hubo una alta variabilidad de políticas comerciales y sectoriales entre 2008 y 2012

Con variaciones entre países, las políticas comerciales y sectoriales incluyeron principalmente: i) la reducción de aranceles y el apoyo al sector agropecuario en 2008, ii) la disminución transitoria de impuestos (incentivos fiscales) y el establecimiento de condiciones financieras favorables especialmente para la vivienda y las pymes en 2009 y iii) incentivos y protección industrial para diversos países entre 2011 y 2012.

A fin de favorecer la producción de alimentos, los gobiernos impulsaron condiciones de crédito favorables para la agricultura y términos preferenciales de acceso para insumos como máquinas agrícolas, agua, semillas y fertilizantes, que en algunos casos se volvieron programas permanentes, mientras que en otros se aplicaron cuotas a las exportaciones de ciertos productos (maíz, trigo, carne vacuna y arroz), que luego fueron retiradas. Para enfrentar la crisis, varios gobiernos redujeron, generalmente de manera transitoria, los aranceles aplicables a importaciones de bienes de capital o de insumos en sectores clave como el automotor, el turístico o el agropecuario, se establecieron condiciones de crédito e incentivos fiscales transitorios para exportadores o para la adquisición de viviendas o de ciertos bienes durables (incluidos los automóviles), con políticas de fomento que adquirieron una dimensión de más largo plazo en el caso de las pymes —especialmente las exportadoras— y de la vivienda, además de otras medidas puntuales que variaron de un país a otro. Además de estas medidas permanentes, las autoridades de algunos países efectuaron a partir de 2011 otras acciones, que incluyeron un aumento de la protección industrial aplicada por el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) o por algunos de sus miembros individualmente, además de otros estímulos y programas de aumento de la inversión con garantías o recursos públicos.

Desafíos futuros de la política macroeconómica de América Latina y el Caribe

El análisis de la evolución de la inversión en América Latina y el Caribe demuestra que esta ha sido especialmente vulnerable a choques externos (como se señala en el capítulo III) resultantes de variaciones de los términos de intercambio y de las corrientes de capital, y que un proceso sostenido y relativamente estable de crecimiento requiere un conjunto de medidas de política macroeconómica y sectorial para estabilizar la trayectoria de crecimiento del empleo, la inversión y el producto (CEPAL, 2012). La experiencia de la región en materia de políticas aplicadas ante escenarios externos adversos sugiere que convendría impulsar una política macroeconómica que contribuya a estabilizar la trayectoria de mayor crecimiento, inversión y empleo (estabilización real y no solo nominal) tomando las cuatro medidas siguientes:

i)    adaptar las políticas macroeconómicas a la naturaleza del choque (más gradual actualmente que en 2009) y a los mecanismos de propagación de cada país;

ii) determinar los límites (espacio fiscal, restricción externa, presiones inflacionarias) que condicionan las políticas macroeconómicas;

iii) asegurar  un  enfoque  de  estabilización real  integrado,  con  coordinación de  las  políticas fiscales, monetarias, cambiarias y macroprudenciales, e

iv)  integrar la política estabilizadora del ciclo (especialmente la gestión de la demanda agregada interna: consumo, inversión y exportaciones netas) con otras políticas que inciden en la oferta y la demanda externas, como la política industrial, la laboral y la comercial.

Con algunas excepciones, los países disponen de espacio fiscal para enfrentar escenarios adversos, lo que puede ser particularmente importante para las economías más afectadas por la desaceleración de China si la demanda externa se contrae en extremo. Sin embargo, una política fiscal contracíclica discrecional tendría un alcance limitado en un escenario de lento crecimiento durante un período prolongado. En el caso de los países con menor espacio fiscal, sería fundamental el aporte de los organismos financieros regionales y multilaterales para facilitar un proceso gradual de implementación de reformas fiscales orientadas a alcanzar una trayectoria fiscal sostenible.

Dentro de una perspectiva de más largo plazo, convendría fortalecer los estabilizadores fiscales automáticos (impuestos progresivos de base amplia que se reducen más que proporcionalmente ante una recesión y contribuyen a la igualdad, seguros de desempleo y programas sociales compensatorios desencadenados por ciertos indicadores). A partir del fuerte vínculo que puede existir entre la política fiscal y la laboral, convendría prestar atención a la propuesta de avanzar en la puesta en marcha de sistemas de protección social no contributivos que puedan financiarse con recursos tributarios y estimular la formalización del empleo al reducir sus costos. Es indispensable lograr una sólida articulación entre las políticas fiscal, laboral y social para darle al conjunto de la política pública una orientación favorable a la igualdad. La política comercial, al favorecer el acceso a los mercados más dinámicos, como los de Asia y el Pacífico y América Latina y el Caribe, también pueden contribuir a fortalecer un crecimiento más estable y sostenido de la región.

El  establecimiento  de  reglas  fiscales  requiere  el  cumplimiento  de  requisitos  estrictos,  que incluyen la estabilidad, la credibilidad, gobiernos subnacionales solventes, un acuerdo o pacto fiscal para que las reglas sean duraderas y flexibilidad presupuestaria; con el fin de cumplir estos requisitos, es necesario contar en la mayoría de los países con un enfoque gradual que permita avanzar en este sentido. En particular, una regla estricta de balance estructural puede ser contraproducente al tornar aún más rígidos los presupuestos que, como consecuencia de normas legales que establecen de antemano el destino del gasto público, limitan seriamente las posibilidades de implementar una política fiscal contracíclica ágil.

Por otra parte, ante el actual entorno externo adverso, la cautela ha caracterizado el manejo de las políticas monetaria, cambiaria y macroprudencial, aunque la reducción de la tasa de interés de política en algunos países en 2012 sugiere que la política monetaria posiblemente asuma un papel contracíclico más activo en la mayoría de los países en el futuro inmediato, aprovechando su mayor flexibilidad como instrumento de corto plazo (no sujeto a la aprobación legislativa previa) que en el caso de la política fiscal contracíclica. Convendría tener en cuenta los límites que enfrenta la reducción de la tasa de interés como facilitadora de inversiones en situaciones inciertas, así como la importancia de contar con una institucionalidad financiera pública que pueda contribuir a procesos de reactivación económica en momentos de gran incertidumbre. En este sentido, la banca pública de desarrollo y los mercados de capitales adecuadamente regulados están llamados a activar y reorientar el crédito y el ahorro para favorecer inversiones que sean el eje de un cambio estructural para la igualdad, con una atención especial a las pymes (CEPAL, 2012). También debe asegurarse que la inversión pública tenga un papel catalizador del conjunto de la inversión, especialmente de aquella que incorpora innovaciones y genera exportaciones con creciente valor agregado.

Las lecciones aprendidas en materia de política cambiara en América Latina y el Caribe sugieren que es necesario evitar que el tipo de cambio sea la única o principal variable de ajuste ante desequilibrios internos o externos (en particular, cuando estos últimos están asociados a fluctuaciones de flujos de capitales o de los términos de intercambio). La regulación de los ingresos de capital de corto plazo, especialmente por la vía de regulaciones macroprudenciales que desincentiven las actividades financieras especulativas, debería formar parte de la solución. A su vez, al implementar una política de gestión de las reservas internacionales acorde con el objetivo cambiario, especialmente de evitar un sesgo en contra de los sectores transables, se deberían tomar en cuenta no solo sus posibles efectos positivos, sino también los costos de acumular reservas —–costo de oportunidad y costos de esterilización—. La creciente implementación de medidas macroprudenciales y de gestión de reservas internacionales para administrar la cuenta de capitales y estabilizar el tipo de cambio sugiere la necesidad de integrar progresivamente la política macroeconómica con el fin de asegurar un crecimiento estable de los ingresos, el empleo y la inversión,  como   parte   de   un   proceso  de   cambio  estructural.  Esta   orientación  de   la   política macroeconómica significaría que las políticas monetaria y cambiaria no tendrían que centrarse exclusivamente en el control de la inflación (estabilidad nominal), requerirían más instrumentos para incidir de manera más directa en diversos agregados monetarios o en los pasivos y activos en moneda nacional y extranjera, y tendrían que coordinarse con otras políticas, incluidas la política fiscal y las políticas sectoriales. Ello debería contribuir no solo a un crecimiento más estable, sino también a reducir la heterogeneidad estructural y favorecer la igualdad.

Respuestas y desafíos regionales ante la adversidad externa

La discusión de las respuestas internacionales ante el deterioro de la economía mundial, específicamente en relación con la arquitectura financiera internacional, ha incluido el reconocimiento explícito del papel que deben jugar las instituciones regionales como complemento de las instancias financieras internacionales. Diversas instituciones regionales impulsaron nuevas iniciativas ante la situación  adversa  de  la  economía  internacional  entre  2008  y  2012,  que  incluyen:  i) la  respuesta contracíclica de algunos bancos regionales de desarrollo, especialmente de la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo que contribuyó a complementar la política fiscal contracíclica adoptada por varios países en 2009; ii) la introducción o discusión de nuevos instrumentos para facilitar el comercio intrarregional, como el sistema de pagos en monedas locales entre la Argentina y el Brasil y el Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE), y la evaluación  de  posibles  modificaciones al  Sistema  de  Pagos  y  Créditos  Recíprocos  de  la  ALADI; iii) modificaciones en el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) que, aunque no tuvo un papel significativo en la crisis de 2008 y 2009, ha permitido apoyar a ciertos países de la región en crisis financieras anteriores, y iv) la creación o el fortalecimiento de instancias de cooperación para el intercambio de información y la formulación de lineamientos compartidos por parte de autoridades de hacienda o monetarias.

Entre los desafíos de esta institucionalidad o arquitectura financiera regional, estarían los siguientes: i) reforzar el papel de los bancos regionales de desarrollo en la provisión de financiamiento contracíclico y en la elaboración de instrumentos de gestión de riesgos, lo que sería fundamental para las economías con menor holgura fiscal y externa y para financiar bienes públicos regionales como las inversiones destinadas a enfrentar el cambio climático; ii) asegurar la existencia de sistemas de pagos que reduzcan los costos de transacción del comercio intrarregional, como el manejo del riesgo cambiario asociado a la compensación entre bancos centrales; iii) reducir los costos de las estrategias de autoseguro en materia de reservas mediante fondos regionales de reserva fortalecidos, incluida la capitalización del FLAR por medio de la ampliación del número de miembros, con el fin de crear nuevos instrumentos, en mejores términos, tanto para apoyar en casos de crisis como para favorecer el desarrollo de mercados de capitales regionales, especialmente de mercados de deuda, y iv) fortalecer la cooperación en términos de políticas públicas en la región, favoreciendo instancias como los foros de autoridades de hacienda y monetarias para contribuir a la cooperación técnica Sur-Sur, las posiciones compartidas y la gestión conjunta de conflictos de origen económico.

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